全国人大会常委员会预算工作委员会、全国人大财政经济委员会关于行政事业性国有资产管理情况的监督调研报告
发布日期：2024-11-12 浏览：7
全国人民代表大会常务委员会：
按照《十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划（2023—2027）》和《全国人大常委会2024年度监督工作计划》安排，本次常委会会议听取审议国务院关于行政事业性国有资产管理情况的专项报告。这是自2019年首次听取审议以来，全国人大常委会第二次听取审议该领域的专项报告。为做好监督调研等工作，全国人大常委会预算工委、全国人大财经委组成专题调研组，于3月召开专题座谈会，听取财政部、教育部、科技部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、文化和旅游部、国家卫生健康委、国家机关事务管理局、审计署等国务院部门和机构介绍相关情况；与财政部、教育部、文化和旅游部、国家卫生健康委、北京大学第一医院等部门单位进行座谈调研；赴江苏、内蒙古、新疆、湖南等地开展实地调研；委托浙江、青海两省开展重点调研，并书面征集了部分全国人大代表的意见建议。在此基础上形成了调研报告。全国人大财经委副主任委员史耀斌、安立佳，财经委委员刘修文、侯永志，常委会预算工委主任许宏才，常委会预算工委副主任朱明春、夏光、何成军，以及9位相关领域的全国人大代表等参加了相关座谈或调研。现将主要情况报告如下。
一、基本情况
截至2023年末，全国行政事业性国有资产总额达到64.2万亿元，同比增长7.4%；负债总额12.8万亿元，同比增长3.2%；净资产总额51.4万亿元，同比增长8.4%。行政单位国有资产总额为23.3万亿元，同比增长7.9%；事业单位国有资产总额达到40.9万亿元，同比增长7.1%。中央行政事业性国有资产总额为6.9万亿元，同比增长6.2%，占全国总资产的10.7%；地方行政事业性国有资产总额为57.3万亿元，同比增长7.5%，占全国总资产的89.3%
2019—2023年，全国行政事业性国有资产总额、净资产均大幅增长。资产总额从37.7万亿元增长至64.2万亿元，增长70.3%；负债总额从10.7万亿元增长至12.8万亿元，增长19.6%；净资产从27.0万亿元增长至51.4万亿元，增长90.4%。需要说明的是，行政事业性国有资产增幅较高，主要是近年来财政部等国务院有关部门按照全国人大常委会审议意见要求，加快推进公路等公共基础设施等资产入账，扩大了资产报告统计范围。
二、管理情况
行政事业性国有资产实行国家所有、政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制，各级财政部门负责综合管理、主管部门负责监督管理、行政事业单位负责具体管理的链条。中央层面，国务院机关事务管理和有关机关事务管理部门会同有关部门依法依规履行相关中央行政事业单位国有资产管理职责，制定具体制度和办法并组织实施，接受国务院财政部门的指导和监督检查。
2019年全国人大常委会首次听取审议行政事业性国有资产管理情况专项报告以来，国务院及其有关部门围绕全国人大常委会提出的夯实管理基础、优化资产配置、提高使用效益、完善管理体制机制等审议意见，持续建章立制，强化部门协同，加强管理工作，行政事业性国有资产管理取得积极进展，有效保障单位履职和事业发展。
（一）着力加强资产管理制度建设
国务院及有关部门不断健全行政事业性国有资产管理制度体系，强化顶层设计，进一步提升法律层级，将行政事业性国有资产纳入法治轨道加强管理监督。2021年，国务院出台《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称《条例》），财政部和有关机关事务管理部门遵循《条例》确定的管理原则和要求，制定完善资产配置、使用、处置等一系列制度办法，加强资产全生命周期管理制度建设。出台党政机关执法执勤用车管理办法等覆盖公务用车、办公用房等重点资产的管理制度，加强交通、水利、市政等公共基础设施和文物等资产管理制度建设，探索建立行政事业单位数据资产管理办法。湖北、四川、河北、江苏、青海、湖南等地方也根据《条例》，结合本地实际出台或修订省级行政事业性国有资产管理法律文件，完善资产全生命周期管理制度体系。
（二）不断夯实资产管理基础
一是推动加强产权管理。财政部督促地方落实《条例》规定，加强行政事业性国有资产权属登记工作，通过牵头建立联席会议制度等方式解决房屋权属历史遗留问题。新疆于每年年末进行产权登记年检。湖南组织省级机关开展起底式清查和权证办理“两大攻坚战”。专项治理以来，完成权属统一登记资产371宗、151.1万平方米。二是推动重点资产登记入账。财政部推动完善会计核算办法和实施细则，加快摸清资产实物量和价值量，持续推动交通、水利、市政等公共基础设施登记入账工作。三是推动在建工程转固入账。2021年起，财政部针对重点部门和地区，开展已使用在建工程转固专项整治。四是提升资产管理信息化水平。财政部通过预算管理一体化系统将资产管理嵌入预算编制、执行、决算和报告等各业务环节，构建全链条闭环管理系统。健全资产信息卡标准化管理体系，促进资产管理流程清晰、责任可查、有据可依。
（三）持续提高资产管理水平
一是加强资产配置标准体系建设。财政部坚持通用资产和专用资产配置标准双向发力，在制定通用办公设备家具、办公通用软件资产配置标准的基础上，联合有关行业主管部门出台气象观测站、地震检测台站仪器设备和水文技术装备等专用资产配置标准。二是强化预算约束。财政部在新增资产配置预算环节，坚持“先调剂、后租用、再购置”的原则，严格以存量控制增量。优化房屋购置新增资产配置预算编报机制，加强公务用车编制管理和总量控制。三是规范资产处置。国管局明确中央行政事业性国有资产处置事项全部纳入信息平台管理并对外公开，强化市场化方式提升处置收益和环保回收推动资源循环利用。2023年中央行政事业单位国有资产处置平台进场交易资产成交34.05亿元，环保回收资产62.37万件。四是强化资产管理绩效考核。财政部将资产管理纳入中央部门预算管理、地方财政管理绩效考核范围，发挥绩效约束激励作用，引导树立绩效理念。国管局运用管理效果、管理规范、基础工作等3个一级指标、34个考核点对中央行政事业单位资产管理开展绩效评价。新疆研究起草包括60项指标的绩效评价办法，采取信息化手段自动计分形成评价结果，推动压实部门单位主体责任。
（四）逐步提升资产使用效益
一是建立健全资产盘活长效机制。财政部制定了资产盘活的指导意见，推动各部门通过加强调剂共享、实施公物仓管理、探索集中运营管理等多种方式盘活利用。各地组织排摸资产底数，健全盘活工作机制，分类施策制定盘活方案。江苏、浙江两地建立错时开放机制，推动停车场、阅览室、运动场馆、会议室等文化、体育、便民场地设施向社会开放。湖南聚焦“6+5+2”资源资产资金①，用好“用、售、租、融”四种方法，努力将沉睡的“三资”变为增收的“活水”，累计实现盘活总收益超2000亿元。二是不断提升教育、医疗卫生、文化等资产可及性。13个类别的国家医学中心和25个国家区域医疗中心建设项目落地实施。三是支持科技成果转化。科技部、财政部等9部门推进职务科技成果赋权改革，探索职务科技成果单列管理模式，支持全国高校院所五年转化科技成果的总合同金额、总合同项数分别达7755亿元、267万项。浙江以“安心屋”应用为载体，持续构建完善“安心屋+”生态服务体系，搭建规范的“内控管理—转化审批—公开交易”成果转化全流程电子化通道，实现成果转化全链条管理。
三、存在问题
五年来，行政事业性国有资产管理得到显著加强和改进，资产“家底”更加厚实，资产使用效益明显提升，为保障行政事业单位高效履职和促进教育、卫生等社会事业发展提供了有力保障。同时也要看到，行政事业性国有资产仍然存在账务处理不够规范、入账不够及时、底数不够清晰，违规出租出借或处置，资产闲置、低效运转、流失等问题。造成上述现象的主要原因是资产管理的科学性、系统性、规范性、有效性还不够强，具体有以下几方面问题：
（一）资产分类管理有待完善
行政事业性国有资产范围较广、内容庞杂，既可以按支配主体性质分为行政单位资产和事业单位资产，也可以按照功能目标分为保障机关运转的行政性资产和为社会公众提供教育、卫生等公共服务的社会事业性资产，还可以按资产功能和可调剂性分为通用资产和专用资产。不同类别资产的管理目标和管理机制都有差别，需要进一步科学分类、精准施策。从调研情况看，资产管理与精细化、科学化的要求相比还有差距，成本效益理念尚未完全落实。
一是行政性资产和社会事业性资产分类管理不到位。调研发现，对社会事业性资产与党政机关的行政性资产，存在着“用一把尺子”、按统一标准管理的问题。比如，用于党政机关的计算机、打印机等资产，与用于学校、医院以及科研工作的同类资产在使用范围和频率方面遵循统一的管理要求。教育、卫生、科技等各类社会事业性资产也需要根据不同的服务和保障功能，制定不同的资产管理标准和办法。但目前不同类别资产的配置周期、标准、处置等的分类管理还不够细化，科学合理性有待进一步提高。
二是社会事业领域的专用资产分类管理亟待强化。各领域专用资产的配置、使用、处置等标准和管理规范建设进展较慢，管理水平有待提高。一些专用资产参照通用资产等标准管理，难以适应工作需要。有地方反映，公路养护生产车辆和机械设备尚未建立全面、科学的资产配置标准体系，实践中存在按一般公务用车的编制和价格标准管理的情况。对国家实验室等新型研发主体的资产、进口科研仪器设备等资产缺乏针对性政策，资产采购论证审批手续多、流程时间长，容易影响科学研究进程。信息化建设领域因专业性较强、缺乏规范，资产闲置不同程度存在。2023年度审计抽查的224个政务信息系统中，有85个因功能缺陷等未达预期，涉及投资27.92亿元。
三是数据资产等新型资产管理还不够规范。行政事业单位在依法履职、提供公共服务的过程中积累了大量数据，随着数字化快速发展，逐渐成为具有相当价值的数据资产。财政部门积极推动数据资产核算入表，但数据资产的产权、使用、交易等配套制度建设还不到位，核算入表的相关具体路径和细则不够明确。有地方反映，数据资产产权界定和数据价值挖掘工作尚有短板，法律和财务风险需要防范。
（二）资产管理体制有待进一步理顺
现行财政部门、机关事务管理部门、行业主管部门的管理链条和职责划分不够清晰，各主体越位、缺位现象并存，增加管理成本，影响管理效率。
一是财政部门和机关事务管理部门资产管理职责划分不够清晰。《条例》和“三定”方案对国务院财政部门与机关事务管理部门的职责分别作了规定。调研发现，不同层级财政部门与机关事务管理部门的职责分工、管理范围各不相同，有的存在交叉重叠。有些地方财政部门、机关事务管理部门两个资产管理系统和两套资产报表要求并行，给管理对象带来较多的重复工作和负担。
二是行业统筹发展与国有资产管理衔接不够。有些中央部门反映，仍然难以全面掌握地方相关国有资产配置状况和管理情况，不利于对全行业资产进行整体统筹规划、优化布局、标准化建设，不利于统筹规划事业发展和科学配置国有资产。
（三）资产底数有待进一步摸清
行政事业性国有资产仍然存在资产登记、核算不完整，账务处理不规范，账实、账卡、账账不符，存在账外资产等现象。2023年度审计的中央部门中，17个部门存在少记漏记资产问题，涉及13.46万平方米房产、151.54亩土地和31.88亿元设备物资或无形资产。
一是历史遗留问题影响摸清底数。调研发现，部分单位房屋、土地因年代久远，相关资料遗失或不齐全，或属临时建筑等未办理产权，还有的因历史纠纷等导致产权不清，很难通过常规程序补办权证。有地方反映，省本级行政和参公事业单位约80%的房产未办理权属登记。随着时间推移，相关当事人离岗退休，资产权属更加难以理清。还有些单位因历史原因，存在往来款长期挂账处理难、事业单位出资“僵尸企业”注销难、固定资产账实不符处置难等问题，给做实资产底数造成很大障碍。
二是公共基础设施资产入账仍有困难。调研发现，公共基础设施的投资主体多元，项目面广量大、情况复杂。有的年代久远，基础信息不完善，有的采取统一打包招标和建设的方式，记账主体、初始构建成本、折旧年限等都难以确定，尽管相关入账制度已初步建立，但核算细则、财务准则等仍有待进一步细化。一些地方被动入账，资产入账后的应用路径不明晰，未能有效发挥管理作用。
三是资产管理的组织保障机制落实不到位。调研发现，一些地方和部门单位的国有资产管理意识不强、重视程度不高，仍然存在“重资金、轻资产”、“重采购、轻管理”的现象，对预算安排、政府采购等可能形成的资产全过程监管不足。很多基层单位未设立专门的资产管理部门或配备独立的资产管理岗位，资产管理人员多为兼职和临聘，人员专业素质良莠不齐，未按规定定期盘点清查、履行处置审批程序、实施在建工程转固等，造成资产底数难以彻底摸清、相关数据不能及时更新。
（四）资产管理效益有待进一步提升
有些行政事业单位资产低效无效、闲置浪费现象长期存在，管理效益不高，未严格落实“过紧日子”要求。2023年度审计发现，8个中央部门的19.46万平方米房产、874.14亩土地、405辆公务用车、1.04亿元办公家具及仪器设备等资产使用效率低下或闲置，最长的达21年。
一是资产盘活激励约束机制有待加强。相关部门大力推进建设公物仓或共享共用平台，但总体上盘活资产的种类和数量仍然偏少，主要原因是对提供闲置资产行为缺乏足够的激励措施，对不提供闲置资产的也缺乏惩罚机制。按照收支两条线、出租出借收入上缴国库的规定，盘活资产没有收益，盘活资产的积极性不高。资产管理绩效考核和评价尚不完善，对一些直接支配资产的部门、单位闲置资产缺乏有效的约束和处罚措施，对违规行为往往责令改正了事，追究责任不够。
二是资产配置机制不够合理。有些地方对资产配置的科学性考虑不够，存在盲目购置、重复购置问题。有的资产购置后一年仅使用几次，甚至购置即闲置。有些地方配置资产时对后期维护投入考虑不足，一些公共基础设施刚刚投入使用就缺少运行维护资金保障，难以有效提供预期的公共服务。调研发现，一些图书馆、活动室等公共设施长期闲置，有的甚至出现自然损毁的现象。
三是资产统筹调配机制不够健全。实践中，资产跨级次跨部门跨地区的统筹调配难度依然较大。调研中有地方反映，部分省级单位更新淘汰的仪器设备能够满足基层使用的条件，因缺少明确的机制而未能调剂利用。有的地方乡镇幼儿园、小学校舍闲置与乡村老人集中养老、日间照料场所不足问题同时存在，跨部门调配仍有困难。
四是资产处置更新机制有待完善。调研中有地方反映，现行规定严格控制新建楼堂馆所，但“新建”标准不够明晰。一些办公用房、业务用房因建设年代久远、结构老化已不适合继续使用，加固维修改造成本高于翻建和重建，反而造成资金浪费。有的地方公务用车长期未更新，节约了购置支出，但维护成本和能耗较高，增加了养护等隐性支出。还有全国人大代表反映，医院所需X光机、手术刀等医疗设备器械更新不及时，影响医疗服务的水平。
四、相关建议
行政事业性国有资产是党和国家事业发展的重要物质基础和重要保障，关系到国家治理效能和人民群众的切身利益。在财政收支矛盾加剧的背景下，管好用好行政事业性国有资产，为全面建设社会主义现代化国家提供有力有效支撑，既是现实迫切需要，也具有重大长远意义。必须全面贯彻落实党的二十大和二十届三中全会有关决策部署和改革要求，坚持问题导向、目标导向，进一步细化分类管理、理顺管理体制、健全管理制度、提升使用效益，加强资产管理的信息化建设工作，以资产的高质量管理更好服务保障政府履职和社会事业发展，提升公共服务的均衡性和可及性，增强群众的满意度和获得感。
（一）进一步细化分类管理
根据资产性质、功能定位和应用场景的不同，明确行政性国有资产和社会事业性国有资产的分类标准，并细化社会事业性国有资产类别，分类开展更加科学的资产管理和绩效评价。对计算机等通用资产，优化其在行政单位和高校、科研院所等事业单位等不同应用场景下的资产类别归属，研究解决管理“一刀切”问题；对科研仪器、科技成果等具有特殊功能定位的社会事业性国有资产，探索建立新的资产配置审批流程，建立职务科技成果资产单列管理制度，进一步激发创新活力。对数据资产等新型资产，以市场需求为导向，平衡好数据安全保护与开放共享之间的关系，稳慎推动数据资产产权界定、评估、入账等工作。
（二）进一步理顺管理体制
有关方面应梳理研究党中央有关决策部署的要求和精神，遵循规范统一、权责对等的原则，进一步厘清财政部门综合管理与机关事务管理部门具体管理的职责边界，以及各行业主管部门具体管理职责，健全完善统筹协调、有机衔接的分工协作机制，实现职责清晰、权责统一、政策一致，形成各领域、各层面、各部门协同提高资产管理效率的局面。
（三）进一步健全管理制度
加强对产权登记问题的梳理分析，研究探索容缺办理、证缴分离、使用权证等政策创新，加快完善资产登记环节的管理制度，并根据问题成因，进一步完善资产配置、使用、出租出借及处置、收益管理等全生命周期的配套制度，健全完善长效机制，杜绝失管、失控。加快推进公共基础设施等重点资产管理制度建设，进一步细化各类公共基础设施核算细则和财务准则，强化指导性和可操作性，完善覆盖配置、使用、处置等各环节的各类公共基础设施管理办法，强化资产收益与维护更新支出管理。抓紧建立健全各领域、各行业、各部门专用资产的配置、使用、处置等标准，在充分开展绩效分析的基础上建立标准动态调整机制，加强资产配置可行性论证，进一步发挥资产配置标准的约束作用。
（四）进一步提升使用效益
健全鼓励资产盘活使用、共享共用的激励约束机制。加强资产配置预算与存量资产闲置率、盘活使用率的衔接，加大对资产闲置特别是盲目购置、重复购置带来资产闲置的问责力度，充分调动各单位资产管理使用的自觉性和主动性。充分发挥考核评价的“指挥棒”作用，健全管理评价指标体系并真正运用起来，进一步形成“占有必使用、使用必问效、无效必问责”的科学管理体系。按照“经济性、效率性、实用性”原则，进一步健全中央统筹地方、政府统筹本级的跨层级、跨地区、跨部门的资产调配机制，从全国层面整合待盘活资产信息，强化供需信息对接，打通层级间、部门间、地区间资产盘活通道，实现资产物尽其用。贯彻成本—效益理念完善相关制度，督促对已经出现的闲置、低效资产应当及时开展处置和更新工作，防止造成更严重的闲置浪费。
（五）进一步提高资产管理信息化水平
根据实物管理与价值管理相统一的原则，加强资产管理信息系统的顶层设计、统筹衔接。加快预算管理一体化系统的推广运用，做好一体化系统与部门单位系统之间的有效衔接，做到一次输入、生成各类报表、满足各方需求。推进预算管理一体化系统资产管理模块与预算编制、预算执行、政府采购、会计核算等模块的衔接，前移资产监管关口，对预算安排形成的资产开展全生命周期管理。加强对资产使用情况的监控，充分发挥资产作用，实现优质资产扩容和均衡布局，提升管理规范性，确保公共服务的真实供给和有效作用。强化系统的数据分析功能，支撑提高管理的科学化、精细化水平，提高国有资产管理情况报告的质量。探索运用人工智能、区块链等先进技术提高行政事业性国有资产管理效率。
①推进金（矿产）、木（林业）、水（水利）、火（能源）、土（土地）、数（数据）等6类资源资产化，推进实物、债权、股权、特许经营、未来收益权等5类国有资产证券化，推进闲置资金、低效资金等2类国有资金杠杆化。